고위공직자비리수사처(공수처) 설치 논란

최근 전현직 검사들의 이름이 각종 비리, 의혹들로 장식돼 언론에 오르내리고 있습니다. 검찰 권력을 공익이 아닌 사익을 위해 썼기 때문인데요. 무소불위의 검(劍)을 견제해야 한다는 목소리가 어느 때보다 높아지고 있습니다. 견제 방안 중 하나가 바로 ‘고위공직자비리수사처(공수처) 설치’입니다. 공수처가 검찰 관련 인사와 고위 공직자 등을 감시해 이들의 비위를 사전에 막자는 건데요. 좋은 취지에도 불구하고 공수처 설치에 대한 찬반 논란은 뜨겁습니다. 무엇이 문제인지, 그리고 우리가 잊지 말아야 할 것은 무엇인지 집어 봤습니다.

제공=포커스뉴스

여호모피(與狐謨皮), 공수처 신설 논의의 본질

‘여호모피(與狐謨皮)’라는 말이 있습니다. 중국 송나라 때 만든 <태평어람>에 실린 말로 ‘여우 가죽옷을 만들기 위해 여우와 상의한다’는 의미입니다. 제 가죽을 벗겨야 하는데 과연 여우가 성심성의껏 상담에 응할까요? 당연히 아닐 겁니다. 상담 테이블에 아예 나타나지 않거나, 나타나더라도 자신에게 해가 되는 이야기는 절대 하지 않을 겁니다.

갑자기 중국 고전을 꺼내든 이유는 ‘여호모피’가 최근 다시 떠오른 ‘고위공직자비리수사처(공수처) 설치’ 주장의 본질을 꿰뚫고 있기 때문입니다.

최근 공수처 설치 주장이 나온 계기는 진경준, 홍만표 등 검사 출신 인사들의 일탈입니다. 국민과 국가를 위해 봉사하라고 준 권한을 자신의 배를 채우기 위해 썼다는 혐의인데요. 특히 ‘진경준-넥슨 커넥션 사건’은 현직 검사장이 구속되는 초유의 사건으로 역사에 기록됐습니다. 여기에 검사 출신 우병우 청와대 민정수석의 비위 의혹이 함께 불거지면서 검사라는 사실상 ‘견제 받지 않는 권력’에 대한 국민 불신이 높아졌습니다.

검찰 내부의 부정부패는 사실 어제오늘 일은 아닙니다. 2009년 이른바 ‘그랜저 검사’, 2010년 ‘스폰서 검사’만 생각해봐도 알 수 있습니다. 그럴 때마다 ‘검찰 개혁’ 주장이 정치권과 시민사회에 들불처럼 번졌습니다. 하지만 그동안 이뤄졌던 ‘검찰 개혁’은 사실상 ‘셀프 개혁’ 정도로 그치는 일이 많았습니다. 외부에서 개혁을 압박하면 자칫 검찰의 ‘독립성’을 훼손할 수 있다는 반론에 부딪혔기 때문에 검찰의 ‘자정작용’을 강조했던 것입니다.

검찰의 주장 역시 일리는 있습니다. 검찰은 대한민국 최고의 수사기관이자 기소권을 독점하고 있는 준사법기관입니다. 정치권이 ‘검찰 길들이기’ 유혹에 빠질 수밖에 없는 이유입니다. 이 때문에 개혁이라는 이름으로 정치권에서 검찰을 권력의 시녀로 만들어 버릴 가능성을 배제할 수 없습니다.

그렇다고 ‘셀프 개혁’이 과연 현실성이 있는 주장일까요?

현실성 있는 주장이라면 현재의 검찰 관련 비리는 터지지 않아야 정상일 겁니다. 검찰 비위가 터질 때마다 법무부 장관, 검찰총장 등이 카메라 앞에 서서 고개를 숙이며 “스스로 개혁하겠다”고 강조했지만 변한 것은 없습니다. 셀프 개혁은 결국 여우가죽옷을 만들기 위해 여우에게 ‘네 살점 좀 떼어줄 수 있니?’라고 묻는 것과 같았던 셈입니다.

내부가 아닌 ‘외부 견제기구.’ 공수처 설치 주장이 나오는 본질적인 이유는 바로 ‘여호모피’의 교훈에 있는 것입니다.

공수처, 핵심은 ‘독립성’과 ‘전문성’

현재 논의 중인 공수처안을 요약하면 다음과 같습니다.

“공수처를 독립기구로 설치해 수사의 공정성을 최대로 끌어올린다”

“공수처에 수사권과 기소권을 부여해 수사의 전문성을 끌어올린다”

더불어민주당은 지난 21일 ‘고위공직자비리수사처’ 신설 법안을 공개했습니다. 더민주의 공수처 신설안은 공수처의 ‘독립성’을 강화하고, 수사 범위를 넓게 잡은 것을 특징으로 볼 수 있습니다.

더민주 안에 따르면, 공수처는 국가인권위원회처럼 입법-사법-행정 등 어느 영역에도 속하지 않는 독립기구로 신설됩니다. 여기에 독자적인 수사권, 기소권, 공소유지권을 부여했습니다. 공수처장은 법률가 이외에도 맡을 수 있도록 해 법조인들의 제 식구 감싸기 논란을 피했습니다. 또 특별수사관 등은 공수처장이 임명권을 갖도록 했습니다.

수사 대상은 전직 대통령, 국무총리, 국회의원, 장차관급 이상 공무원, 대통령 비서실 선임행정관급 이상 공무원, 법관, 검사, 사정기관(감사원, 국가정보원, 공정거래위원회 등)의 국장급 이상 공무원 등입니다. 여기에는 본인은 물론 배우자, 형제자매, 직계 존비속도 포함됩니다.

국민의당의 공수처 신설안 역시 더불어민주당과 대동소이합니다. 하지만 공수처장의 자격을 더민주와는 달리 판사, 검사, 변호사, 법학교수 직에 15년 이상 재직한 사람으로 제한했습니다. 수사개시 요건 역시 감사원, 국가인권위원회, 국민권익위원회, 금융정보분석원으로부터 수사의뢰가 있거나 ‘국회 재적의원 1/10 이상의 연서로 수사의뢰를 하는 경우로 제한했습니다. 참고로 더민주는 일반인도 공수처에 고소, 고발을 할 수 있도록 안을 짰습니다.

국민의당은 새로 만들어질 공수처 역시 견제가 필요하다며 ‘불기소심사위원회’ 구성을 제안했습니다. 공수처가 독립기구이자 수사권과 기소권을 갖는 거대한 권력기관인 만큼 이 역시 권력 남용을 막아야 한다는 겁니다. 국민의당이 제안한 불기소심사위원회는 외부전문가와 시민들을 중심으로 구성됩니다. 더민주는 불기소심사위원회와 같은 견제기구를 따로 설치하는 대신, 검찰이 공수처를 견제하도록 하면 된다는 입장입니다.

공수처 신설 논의는 이번으로 10번째입니다. 1999년부터 고위직의 비위를 감시, 견제할 기구를 설치해야 한다는 주장이 제기돼 왔지만 번번이 정치권, 법조계의 반대에 부딪혀 휴지조각이 됐습니다. 하지만 이번 20대 국회에서는 공수처 설치안이 통과될 가능성이 과거보다 크다는 게 중론입니다. 여소야대 상황에서 야권이 공조하고, 여기에 공수처 설치에 찬성하는 일부 여당 의원들의 표를 이끌어 낸다면, 26년 간 이어온 지루한 논쟁에 마침표를 찍을 수 있다는 겁니다.

공수처는 ‘옥상옥’, 그 나물에 그 밥?

공수처 설치에 모두가 찬성표를 던지고 있는 것은 아닙니다. 소위 ‘권력형 비리’를 근절해야 한다는 데에는 모두가 동의하지만, 공수처가 그 답이 될 순 없다는 것입니다. 특히 공수처 설치에 반대하는 측에서는 공수처가 ‘옥상옥’이라고 주장합니다. ‘특별감찰관’, ‘상설특검’ 등 공수처 역할을 하고 있는 제도가 이미 존재하고 있기 때문에 공수처가 불필요하다는 겁니다.

어느 정도 고개를 끄덕일 수 있는 부분도 있습니다. 특별감찰관제와 상설특검은 검경의 수사권이 닿기 힘든 사안이나 고위 공직자에 대한 부정부패를 감시하기 위한 기구입니다. 특별감찰관제는 대통령의 친인척 등 대통령과 특수한 관계에 있는 사람의 비위행위에 대한 감찰을 할 수 있는 제도입니다. 상설특검은 수사가 공정하게 이뤄지지 않았거나 공정성을 기대하기 힘든 이른바 ‘권력형 비리’에 대해 ‘특별 검사’가 사안을 좀 더 깊게 들여다보고 파헤치는 제도입니다.

두 제도의 의미만 놓고 보면 현재 논란이 되고 있는 ‘공수처’가 과연 필요한 지 의문이 들 수 있습니다. 두 제도의 적용 대상은 고위 공직자, 검찰 인사 등으로 공수처가 겨냥하고 있는 부분을 모두 포함하기 때문입니다. 검경 수사의 보완재로 상설특검과 특별감찰관제도가 있는데 왜 공수처를 또 설치하려 하느냐는 반론이 나올 수밖에 없는 이유입니다.

하지만 두 제도를 현미경으로 들여다보면 얘기는 달라집니다.

무늬만 상설인 ‘상설특검?’

지난 2014년 ‘특별검사 임명 등에 관한 법률’이 제정되면서 특검 제도에 대한 법적 근거가 명확해졌습니다. 상설특검법 이전에는 정치권에서 그때그때 ‘특별법’을 만들어 특검을 시행했습니다. 예컨대 ‘OO 게이트’가 터지면 정치권에서 ‘OO 게이트 특검법’을 만들어 진상조사 등을 진행하는 방식입니다. 이 때문에 특검에 대한 법적 근거가 모호하다는 주장, 특검 발동 여부를 결정하는 과정이 정쟁으로 흐를 수 있다는 주장 등이 제기됐습니다.

정치권과 시민사회에서는 특검을 법으로 상시화해야 한다는 주장이 이어졌습니다. 국민들 역시 상설특검이 시행되면 검경의 힘이 닿지 못하는 고위층을 감시하고 견제할 수 있을 거라고 믿었습니다.

하지만 현 상설특검이 이름만 거창할 뿐 사실상 기존 특검과 본질은 다르지 않다고 비판합니다. 상설특검법 제정 과정에서 ‘기구 특검’과 ‘제도 특검’ 방식을 논의했지만 결국 후자로 가닥이 잡혔기 때문입니다. 기구 특검은 집권세력의 영향을 받지 않는 독립된 수사기구를 설치하는 방안입니다. 반면 제도 특검은 특검 사안이 있을 때마다 국회 등의 동의를 얻어 특별검사를 임명, 특검을 발동하는 방식입니다. 특별법 체제의 특검과 별반 다르지 않은 셈입니다.

구체적으로 살펴보면, 현재의 특검(제도특검)은 국회 재적위원의 과반 출석에 과반 이상 찬성으로 발동됩니다. 이후 특별검사후보추천위원회(법무부 차관, 법원행정처장, 대한변호사협회장, 국회 추천인사 4명 참여)에서 특별검사 2인을 추천한 뒤, 대통령이 그 중 한 명을 특별검사로 임명합니다.

특검 발동 요건 역시 기존 특별법 체제의 특검과 별반 다르지 않습니다. 2013년 말 상설특검 논의가 진행됐을 당시, 야당과 시민사회에서는 발동 요건을 국회 재적의원의 3분의 1 이상 동의로 해야 한다는 주장이 있었습니다. 하지만 최종 입법 내용을 보면, 발동 요건이 ‘국회 재적의원 과반 동의’로 확정됐습니다. 지금이야 여소야대 상황이므로 여당이 정치적 이유로 특검 발동을 거부한다고 하더라도 야당이 합심하면 특검을 시행할 수 있습니다. 하지만 입법 당시에는 여당이 의석 과반을 차지해 상당한 논란이 있었습니다.

현 특검제도는 결국 정치권력 등과 독립되기 힘든 제도라는 게 비판론자들의 주장입니다. 특검 발동 단계부터 특별검사 임명까지 정치 입김과 닿아있기 때문인데요. 특검이 제대로 이뤄졌더라도 일각에서 ‘부실 수사 아니냐’는 의혹이 계속해서 나올 수밖에 없는 이유입니다.

이름만 특별한 ‘특별감찰관?’

‘특별감찰관제’ 역시 허울뿐이라는 비판을 피할 수 없습니다. 특별감찰관제(특감)는 현 정부의 공약 중 하나였습니다. 대통령의 친인척 등 대통령과 특수 관계에 있는 사람의 비위 사실을 감찰하는 조직을 만들겠다는 것입니다. 실제로 지난 2014년 ‘특별감찰관법’이 제정돼 같은해 6월부터 시행 중에 있습니다. 우병우 민정수석의 비위 의혹은 제도 시행 후 2년만의 첫 감찰 대상입니다.

특감 역시 검경의 칼날이 닿기 힘든 곳에서 안락함을 즐기는 고위 공직자들의 비위를 감시하고 견제할 수 있는 기구입니다. 특별감찰관법에 따르면, 특감 대상은 ‘대통령의 배우자 및 대통령 4촌 이내의 친족’, ‘대통령 비서실 내 수석 비서관 이상의 공무원’ 등입니다. 대통령 주변에서 호가호위하는 권력을 감시, 견제하는 것입니다. 이것만 봐도 공수처가 굳이 필요한가라는 질문이 이어질 수밖에 없습니다.

하지만 특감 역시 디테일을 살펴보면, 조사의 공정성을 담보할 수 있는 제도인지 의심할 수밖에 없습니다. 심상정 정의당 상임대표는 지난 27일 CBS라디오 인터뷰에서 우병우 수석 특감에 대해 “닭 잡는 칼로 소 잡는 격”이라고 잘라 말했습니다. 특별감찰관은 독립기구가 아닌 대통령 직속 기구입니다. 이 때문에 특별감찰관은 감찰 개시, 종료 즉시 그 결과를 대통령에게 보고해야 할 의무를 가집니다. 조사가 대통령 가이드라인에 갇힐 우려가 있다는 것입니다.

게다가 특별감찰 대상의 감찰 범위는 현직 취임 이후로만 한정돼 있습니다. 이 때문에 우병우 민정수석의 검사시절 비위 의혹, 즉 넥슨이 우 수석 처가가 가지고 있던 강남땅을 매입해준 이유, 이 과정에서 진경준 검사장과의 커넥션이 있었는지 여부 등은 감찰 대상에 포함되지 않습니다. 특감이 진행된다면 고작해야 우 수석이 진행한 진경준 부실 인사검증, 아들 병역에 대한 특혜성 보직 의혹 정도만 다뤄질 가능성이 크다는 게 중론입니다.

특별감찰관은 또 검찰처럼 수사권과 기소권을 갖고 있지 않습니다. 따라서 구체적인 의혹 검증에 한계가 있을 수밖에 없습니다. 심 대표는 “특감은 결국 계좌추적, 압수수색 등도 못하기 때문에 결국 조사 대상자의 진술, 언론에 알려진 비위 사실을 재탕하는 수준에 머물 것으로 확신한다”라고 강조했습니다.

특감을 통해 밝혀진 비위 사실은 검찰이 다시 수사를 하게 됩니다. 이 때문에 현재 검찰은 특감 진행 사실이 알려진 후 우 수석 사안에서 발을 빼는 분위기입니다. 특감 결과에 따라 수사 여부를 가리겠다는 건데요. 일각에서 우병우 특감이 결국 우 수석에게 면죄부를 줄 것이라고 비판하고 있습니다.

그럼에도 남는 의문

옥상옥 논란이 어느 정도 해소됐다고 하더라도 여전히 설치 반대 측에서는 여러 의문을 제기합니다. 대체로 공수처가 고위층 비리를 잘라내는 완벽한 칼이 될 순 없다는 건데요. 반대 측의 우려 역시 흘려 들을 수 없는 부분이 많습니다.

“공수처 구성 과정에서 권력의 입김이 들어갈 수도 있지 않나?”

“공수처 내부에서 비리가 발생할 경우 어떻게 막을 수 있나?”

“공수처 수사 개시 과정이 여야 정쟁으로 흐를 수도 있지 않나?”

“공수처가 과연 정치적 중립성을 지킬 수 있을까?”

사실 이 같은 우려들은 ‘공수처장 임명 절차 투명화’, ‘공수처 견제 장치 확보’, ‘명확한 수사 개시 요건 제시’ 등을 통해 어느 정도 해소할 수 있는 문제이지만, 이 역시 100% 완벽한 해법이 될 순 없습니다. 따라서 앞으로도 공수처 설치를 두고 정치권뿐 아니라 법조계, 시민사회 등에서 찬반 논쟁이 이어질 것으로 보입니다.

지금은 ‘오컴의 면도날’이 필요하다.

“불필요한 가정은 면도날로 잘라내라.” 영국의 논리학자 윌리엄 오컴은 어떤 사실이나 현상에 대한 설명 중 논리적으로 가장 단순한 것이 진실에 가깝다고 주장했습니다. 여러 주장 중 가정이 많은 쪽은 면도날로 과감히 잘라내고, 단순한 논리를 택하라는 것입니다.

공수처 설치도 마찬가지입니다. 공수처에 대해 여러 주장들이 난무하지만 그 중에서 가장 단순하고도 논리적인 설명에 좀 더 무게를 둘 필요가 있다는 것입니다. 그렇다면 오컴의 면도날로부터 살아남을 수 있는 설명은 무엇일까요? 면도날로 하나씩 잘라내다 보면 가장 마지막에 남는 문장은 다음과 같을 것입니다.

“검찰 출신 인사들의 비위가 근절되지 않고 있다. 이들의 비위를 견제할 장치는 사실상 없다. 고위공직자비리수사처는 그 빈 공간을 채워줄 수 있는 견제 기구다.”

리얼미터에 따르면, 국민의 약 70%가 공수처 설치에 찬성 입장을 보이고 있습니다. 지지 정당(정의당 87%, 더민주 78%, 국민의당 67%, 새누리당 63%), 연령대(40대 78%, 30대 68%, 50대 이상 67%) 별로 구분해 봐도 찬성 입장이 절반 이상입니다. 대한민국 국민 대다수가 고위층 비위에 분노하고 있다는 의미입니다.

그 어느 때보다 ‘청렴사회’에 목마름을 느끼고 있는 대한민국입니다. 공수처 설치뿐 아니라 김영란법 찬성이 높은 이유도 바로 이 때문입니다. 하지만 공수처 신설안은 강력한 권한을 갖는 새로운 국가기구를 만드는 일인 만큼, 논의 과정에서도 치열한 다툼이 있을 수밖에 없는 사안입니다. 그럼에도 논의의 중심에 있는 소리, 바로 청렴사회를 갈망하는 국민들의 웅성임을 정치권은 잊지 말아야 할 것입니다.