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정치 뉴스! 요리해서 소화시키자!

총선이 얼마 남지 않았습니다. 신문과 방송에서 매일같이 관련 뉴스가 쏟아집니다. 공천 문제, 계파 갈등, 야권 연대, 선거 공약, 정당 리더십 등 그 내용도 다채롭습니다. 정말로 복잡다단한 한국 정치판, 어떻게 다들 ‘자~알’ 따라오고 계십니까.

정치에는 교과서가 없다고 합니다. 하지만 어려운 정치 용어와 개념, 그리고 정치적 맥락 등을 이해하지 못하면, 정치 뉴스는 알고 싶지도, 알기도 싫은 ‘무엇’이 돼버립니다. 다들 그렇게 ‘정알못’(정치를 알지도 못하는 사람)이 되는 거죠.

그래서 뉴스퀘어에서 정치 뉴스를 이해하기 쉽게 해석하려 합니다. 정치학 개념이나 정치학자의 이론을 ‘도구’로 현재 한국 정치라는 ‘재료’를 요리하는 것입니다. 이른바 ‘정알못 탈출 프로젝트!’ 자, 이제부터 정치의 세계에 빠져봅시다.

제공=포커스뉴스

의회 권력을 둘러싼 팽팽한 신경전, 국회 ‘원(院) 구성’

먼저 다음 뉴스부터 보시겠습니다.
국민일보 2016년 5월 20일자 기사 제목입니다.

“여야, 상임위 수 유지·기한내 원구성 완료 합의… 20대 원구성 협상 돌입”

20대 국회의원 총선거가 끝이 나고 신문과 방송 뉴스에서 ‘원 구성’이라는 단어가 눈에 많이 들어옵니다. 그런데 도대체 무슨 말일까요? 원(院)이라는 말은 일단 국회를 뜻하는 것 같습니다. 그렇다면 원 구성이 ‘국회를 구성한다’는 뜻인데, 조금 이상합니다. 국민들이 선거로 국회의원 300명을 다 뽑아 국회를 구성해 놓았는데, 또 다시 국회(원)를 구성한다니요. 도대체 어떻게 된 영문일까요? 한 번 알아보겠습니다.


원 구성은 바로 ‘역할 분담’이다!

원 구성을 이해하기 위해서는 먼저 법이 어떻게 만들어지는지부터 알아야 합니다. 국회는 법을 만드는 곳입니다. 그런데 국회의원이 마음만 먹으면 곧바로 뚝딱하고 법을 만들 수 있는 것이 아닙니다. 법을 만드는 데도 정해진 규칙과 절차가 있습니다.

법률 제정과정

1단계: 정부가 법안을 제출하거나 국회의원 10인 이상이 발의를 한다.
2단계: 국회의장이 이러한 법안을 받아 직접 본회의에 상정하거나 소관 상임위원회에 회부한다.
3단계: 상임위원회에서 법안을 심사하고 이를 본회의에 상정을 한다.
4단계: 본회의에서 투표를 통해 법안을 통과 시킬 지를 결정하고 통과가 되면 대통령에게 이송을 한다.
5단계: 대통령이 법안을 확인 후 공포를 하거나 거부를 한다.
6단계: 공포가 되면 법률의 효력이 발생한다.

왜 이처럼 복잡한 규칙을 만들었을까요. ‘제대로 된 법’을 만들기 위해서입니다. 법은 우리 사회의 모든 이해관계자들에게 막대한 영향을 미칩니다. 누군가는 손해를 보고 누군가는 이득을 봅니다. 그런데 이 법이 촘촘한 검증도 없이 마구잡이로 만들어진다고 상상을 해보세요. 사회에 불필요한 법이 만들어지거나 특정 이해관계자를 위한 법이 만들어질 수 있지 않을까요? 그래서 국회가 법을 만들 때 다소 복잡하고 까다로운 검증 절차를 거치는 것입니다. 국회의원 300명이 단계별로 서로 의논을 하면서 우리 사회에 진짜 필요한 법안인지 아닌지 한 번 제대로 따져보는 것이죠.

원 구성은 바로 이러한 목표 달성을 위한 ‘역할 분담’이라고 보시면 됩니다. 절차와 단계별로 부여된 임무를 국회의원 300명이 서로 나누는 것이죠. 국회의원 300명 가운데 국회의장도 뽑고 의장을 보좌할 국회 부의장도 뽑고, 18명의 상임위원장도 정하고 나머지 의원들을 개별 상임위에 배정하는 것입니다. 이 모든 작업을 바로 ‘원 구성’이라고 부릅니다. 학급 회의를 할 때 반장도 뽑고 부반장도 뽑고 학급 부장도 정하지 않습니까. 그것과 비슷합니다.

그런데 원 구성이 왜 이렇게 뉴스거리가 되는 것일까요? 여러 가지 직책과 부서 가운데 알짜배기가 따로 있기 때문입니다. 모든 직책과 부서가 중요하지만 영향력이 더 큰 곳이 있고 더 적은 곳이 있기 때문입니다. 겉으로는 다 중요해보여도 의회 권력이 쏠려있는 정도가 다르다는 얘깁니다. 그래서 국회 내 정당들은 원 구성을 하는 과정에서 조금이라도 더 큰 영향력을 발휘하는 자리에 해당 정당 출신 국회의원을 보내려고 합니다. 입김을 세게 불 수 있는 자리에 우리 편을 보내 놓는 격이죠. 결국 원 구성은 의회 권력을 어떤 정당이 더 잡느냐는 문제이므로 미디어가 주목할 수밖에 없습니다.

저기, 거기에 어떤 자리가 있습니까?

이제 그럼 원 구성을 할 때 구체적으로 무엇을 결정해야 하는 지 살펴봅시다. 국회는 국회의장과 국회 부의장, 그리고 18개의 소관 상임위원회로 구성됩니다.

국회의장은 한마디로 국회를 대표하는 ‘수장’입니다. 학급회의를 주도하는 반장과 같은 역할을 담당하는 데, 주로 국회의 질서유지, 의사정리, 사무·감독 등의 업무를 수행합니다. 방송뉴스를 보면 의사봉을 들고 회의를 진행하는 사람이 있죠? 그 사람이 바로 국회의장입니다. 여야 간 대립을 조정하고 타협을 유도하는 역할도 한답니다. 국회 부의장은 국회의장을 보좌하고 국회의장이 부득이하게 직무를 수행할 수 없을때 직무를 대행합니다. 학급 부반장과 비슷합니다.

상임위는 학급부서와 같습니다. 상임위는 국회의원이나 정부가 법안을 발의를 하면 이를 정밀하고 촘촘하게 심사를 합니다. 예를 들면 국토교통부와 관련된 법안은 국토교통위원회가 심사하고, 국방부 관련 법안은 국방위원회, 교육과 문화체육관련 분야는 교육문화체육위원회에서 심사를 합니다. 모든 국회의원들은 이러한 상임위에 소속이 되고 그 가운데 몇 명은 학급부장격인 상임위원장이 됩니다. 우리나라의 상임위원회는 모두 18개입니다.

‘꿀 보직’은 따로 있다!

자, 이제부터 본격적인 이야기입니다. 어떤 자리가 주가가 높을까요? 원 구성의 꽃은 결국 ‘상임위원장’입니다. 국회의장과 국회부의장도, 상임위원회 일반 의원도 중요하지만, 그래도 상임위원장이 가진 영향력이 막강하기 때문입니다.

앞서 말했듯 상임위는 국회의원이나 정부가 법안을 내놓으면 이를 정밀하게 검증합니다. 그런데 상임위원장에게는 이러한 상임위의 의사 일정을 결정할 권한이 있습니다. 법안을 검토하는 회의를 열거나 열지 않을 힘이 있다는 얘기죠. 국회에서 법을 만들려면 반드시 정해진 규칙이나 절차를 따라야 하는 데, 만일 상임위원장이 회의를 열지 않는다면 어떻게 될까요? 법을 만들 수 없게 됩니다. 국회에서 법이 통과되길 기다리는 여러 국민들의 이해관계가 이뤄지지 못한다는 말이죠. 때문에 각 정당들은 자신들이 중요히 여기는 상임위에 소속 의원을 반드시 위원장으로 앉히려고 한답니다.

그러한 상임위원장 가운데서도 최고의 알짜배기는 바로 ‘법제사법위원회’의 위원장입니다. 법제사법위원회는 검찰이나 법원 등의 사법기관 관련 법안을 심의하고 검토합니다. 또한, 다른 상임위에서 통과된 법률안이 기존의 법률과 충돌하지는 않는 지, 헌법에 위배되지는 않는 지를 따져보기도 하죠. 법안이 관련 상임위의 심의를 어렵게 통과해도 법사위를 통과하지 못하면 본회의에 올라갈 수 없습니다. 상임위의 ‘끝판대장’인 것이죠. 그래서 원내에서 힘이 있는 정당들은 자신의 소속 의원을 법사위원회 위원장으로 앉히려고 합니다.

이밖에 힘이 센 곳은 아무래도 돈 문제를 논하는 기획재정위원회입니다. 국가의 재정과 경제정책을 다루다 보니 힘이 셀 수밖에 없죠. 또한 국가정보원을 다루는 정보위원회 등 핵심 권력기관과 연관된 상임위원회 역시 입김이 꽤나 센 곳이랍니다.

두 눈 뜨고 똑바로 지켜보자!

현재 20대 국회 개원을 앞두고 원 구성이 한창입니다. 뉴스에서는 원내 정당들끼리 협상을 하는 이야기와 이 자리 저 자리 눈치를 보는 국회의원들에 대한 이야기가 나옵니다. 조금 이해가 되십니까. 국회의장은 누가 될 것이며, 소관 상임위원회의 위원장은 또 누가 될까요. 원 구성을 배우셨으니 이제부터 원 구성을 바라보는 눈도 달라질 필요가 있습니다.

여러분이 현재 관심을 두고 있는 사회 문제가 어떤 상임위원회와 연관돼 있는 지 먼저 따져보세요. 그리고 해당 상임위원회의 위원장이 누가 되고, 법사위원회의 위원장이 누가 되는 지 지켜보십시오. 여러분이 관심을 갖고 있는 법이 만들어 질지 말지를 조금 짐작할 수 있을 것입니다. 오늘은 여기까지 공부하겠습니다.

막스 베버가 '안철수'를 만난다면?

■ 오늘의 도구: 막스 베버의 ‘책임윤리와 신념윤리’

막스 베버라는 이름 혹시 들어보셨습니까? 독일의 위대한 사회학자입니다. 정치학이나 사회학을 전공하지 않아도, 한 번 쯤 들어봤을 만큼 유명하시죠. 이분이 유명세를 타게 된 계기는 바로 ‘소명(召命)으로서의 정치’라는 강연문 때문입니다. 오늘 저희가 사용할 정치 해석의 도구는 바로 이 강연문에 나오는 책임 윤리와 신념 윤리입니다.

그는 정치인의 소명에 두 가지 윤리가 존재한다고 했습니다. 바로 ‘신념 윤리’와 ‘책임 윤리’입니다. 신념 윤리는 자신이 옳다고 믿는 대로 행하고 그 결과는 신에게 맡기는 것을 말합니다. 반대로 책임 윤리는 자신의 정치행위가 불러올 예측 가능한 결과에 책임을 지는 것입니다. 베버는 두 가지 모두 필요하지만, 책임 윤리가 더욱 중요하다고 말했습니다.

왜 그랬을까요? 바로 정치의 특수성 때문입니다. 정치는 위험한 수단입니다. 거대한 행정관료 체제를 지휘하고, 어마어마한 물적 자원을 통제하며, 타인에게 복종을 강제하는 합법적 폭력을 독점한 조직. 즉, 국민의 생사와 국가의 존망을 결정지을 정도로 거대한 힘이 바로 정치인 셈입니다.

“국가는 거대한 행정 관료 체계를 지휘하고, 어마어마한 물적 자원을 통제하며, 타인에게 복종을 강제하는 합법적 폭력을 독점한 조직이다”

정치의 발견 57p, 박상훈

이러한 까닭에 베버는 ‘동기’를 중심하는 ‘신념윤리’보다 ‘결과’를 중시하는 ‘책임윤리’를 강조했습니다. 정치인의 정치행위가 한 사회에 미치는 영향은 대단하기에, 순간의 잘못된 선택이 곧 온 사회에 파국적 결과를 부를 수 있다고 생각한 거죠. 한번 상상해 보세요. 정치인이 자신이 옳다고 믿는 대로만 행동만하고 어떤 결과가 나타날 지를 고려치 않는다고 말이죠. 어떻습니까? 저는 베버의 생각이 납득이 됩니다.

■ 오늘의 재료: 야권 분열

자, 본격적으로 한국 정치를 들여다봅시다. 지난 6일 안철수 국민의당 공동대표는 더불어 민주당 김종인 비상대위 대표의 야권통합 제안을 거절했습니다. 그리고 이렇게 말했습니다.

“지금 힘들고 두려운 광야에 있다. 물도 없고 먹을 것도 없고 사방에는 적뿐이다”

“그래도 돌아갈 수 없다. 새로운 나라, 새로운 땅을 향해 전진해야 한다. 저를 포함해 모두 이 광야에서 죽을 수도 있다. 그래도 좋다”

그리고 14일 최고위원회의에서 이렇게도 말했습니다.

“결국은 정말로 중요한 것은 잘될 때 조금 더 잘되는 것이 아니라 어려울 때 얼마나 신념을 갖고 잘 견디는가, 얼마나 굳건한 정신력을 갖고 원칙을 지키는 가다”

한국정치의 고질병인 양당 정치구도 타파라는 개인적 신념을 중시하다보니, 야권 통합과 야권 연대를 거절할 수밖에 없다는 것으로 해석됩니다. 이렇게 나타난 20대 총선의 야권분열 어떻게 해석해야할까요?

■ 재료를 손질해보자!

손질 1단계: 야권 분열 = 야권 필패

제대로 이슈를 요리하기 전에, 재료를 손질해보겠습니다. 먼저 총선에서 이러한 상황이 어떠한 결과를 낳게 되는 지 알아봐야 합니다. 단정 지을 수는 없겠지만, 야권 분열로 20대 총선에서 야권 진영이 수세에 몰릴 가능성이 높습니다. 선거는 수학이 아니라 산수이기 때문입니다. 덧셈과 뺄셈의 원리가 그대로 적용이 돼, 뭉치면 이기고 흩어지면 집니다.

야권 분열의 유무에 따라, 그간 선거의 결과는 크게 달랐습니다. 야권이 분열했던 18대 총선에서 수도권 전체 48석 가운데 야권은 불과 8석을 차지했고, 그 반대였던 19대 총선에서는 32석을 차지했습니다.

왜 그럴까요? 수도권 지역은 말 그대로 여야 박빙지역이기 때문입니다. 19대 총선에서 5%포인트 미만 득표율 차로 승부가 갈린 선거구는 31곳에 이르렀습니다. 전체 112곳(서울 48곳, 인천 12곳, 경기 52곳) 가운데 28%에 해당합니다. 특히 18곳(서울 9곳, 경기 9곳)은 3%포인트 미만이었고, 1%포인트 미만의 차로 승부가 갈린 곳도 8곳(서울 3곳, 경기 5곳)이나 됐습니다. 수도권 지역 자체가 박빙 ‘구도’라 야권의 결합 혹은 분열이 승패에 결정적인 요인이 되는 것입니다.

최근 안철수 대표의 행보에 비난의 목소리가 높아졌던 이유도 그래서입니다. 정권교체를 원하는 유권자에게 야당 분열은 ‘총선에서 여당의 압도적 승리를 안겨준다’는 우려를 낳는 대목입니다.

손질 2단계: 야권 패배는 무엇을 의미하나?

자, 야권 패배를 조금 더 손질해보겠습니다. 총선 패배를 어떻게 받아들이면 될까요? 단순히 보수 정당이 이기고 진보 정당이 졌다는 식으로 이해를 하면 되는 것일까요? 야권 진영의 패배는 보다 큰 의미를 지닙니다. 민주주의의 ‘다원성’을 해친다는 점이 그것입니다.

‘국회는 한 사회의 축소판’이라는 말처럼, 우리 사회의 여러 이해관계가 국회에 반영되는 것이 가장 이상적입니다. 그런데 예를 들어 새누리당이 압도적으로 승리해, 더불어 민주당과 정의당 등 진보 진영 인사가 국회로 갈수 없게 된다면 어떨까요? 그동안 이들이 주로 대변했던 사회·경제적 약자들이 자신의 목소리를 투입할 공간을 잃게 됩니다. 자신들의 절박한 갈등을 조율하거나 조정하는 공간을 잃게 되는 것입니다. 한 쪽으로 쏠린 국회는 민의를 축소시킬 수가 있습니다.

문제는 또 있습니다. 바로 견제와 균형의 힘을 잃는 것입니다. 국회에서 야당의 역할 가운데 하나가 바로 국회 안팎으로 견제와 균형의 힘을 발휘하는 것입니다. 밖으로는 행정부가 국회에 함부로 간섭하지 못하도록, 안으로는 여당이 특정 계층의 이익만 대변하지 않도록 제어해야 합니다. 그런데 야당 수가 압도적으로 적다면 상황은 어떻게 전개가 될까요?

같은 정당 출신인 여당이 청와대의 간섭을 효과적으로 제어하기 어려워, 청와대 수석이 국회의장에게 입법을 지시하는 일이 빈번해질 수가 있습니다. 삼권분립의 정신에 어긋나는 ‘행정부의 독주’가 나타날 우려가 있는 것입니다. 뿐만 아니라 국회가 법을 만들 때 야당의 수가 일방적으로 적으므로 여야 간 숙고와 토론의 기회가 사라져, 덜 나쁜 혹은 더 좋은 대안을 도출할 가능성이 봉쇄될 수 있습니다.

■ 요리를 해보자!

좀 길었습니다. 이제 막스 베버의 ‘신념 윤리와 책임 윤리’라는 도구를 가지고 ‘야권분열’이라는 재료를 요리해보겠습니다. 자, 결론을 어떻게 내리면 좋을까요?

안철수 국민의당 대표는 한국 정치의 고질적 문제인 양당 정치를 ‘제3당 전략’으로 극복하겠다는 신념을 내세웠습니다. 그리고 이를 끝까지 지키기 위해, 야권 통합과 연대 제안을 거부했습니다. 자신의 신념 윤리를 지키기 위해 ‘야권 분열’이라는 정치 행위를 선택한 셈입니다.

그렇다보니 총선에서 야권 진영 전체의 패배가 예측됩니다. 그리고 우리는 총선에서 야권 진영의 패배가 가지는 의미가 결코 가볍지 않음을 확인했습니다. 막스 베버의 말처럼, 신념 윤리만 강조하며 자신의 정치행위에 대한 결과를 신경 쓰지 않는다면, 한국 정치에서도 파국적인 상황이 펼쳐질 수도 있는 것입니다.

막스 베버가 안철수 당대표를 만난다면 뭐라고 말했을까요? 신념윤리만 챙길 게 아니라 책임윤리도 함께 고려해야 한다고 말하지 않았을까요? 판단은 여러분께 맡기겠습니다.

여당과 야당, 단점정부와 분점정부

드디어 20대 총선이 끝이 났습니다. 그 결과를 한 번 볼까요? 새누리당 122석, 더불어민주당 123석, 국민의당 25석, 정의당 6석을 각각 확보했고, 무소속은 11명이 당선됐습니다. 여소야대 국면이 형성된 것입니다. 언론에서는 이를 두고 대통령의 국정운영 방식이 바뀌어야 한다고 목소리를 높입니다.

잠깐, 여소야대 국면은 또 뭐고 대통령의 자세는 또 왜 바뀌어야 하는 것일까요? 오늘 ‘정알못’에서는 여소야대 국면 아래 취해야 할 대통령의 국정운영 방식에 대해 알아보겠습니다.


■ 오늘의 도구 : 단점정부(Unified Government)와 분점정부(Divided Government)

먼저, 정치학 공부 좀 해보겠습니다. 단점정부와 분점정부라는 개념입니다.

단점정부(Unified Government, 여대야소)란 대통령을 배출한 집권 여당이 국회 내에서 ‘다수당’의 지위를 확보하는 것을 말합니다. 예를 들어, 국회의원 300명 가운데 새누리당 의원이 150명 이상이거나 180명 이상이 되는 것이죠. 대통령과 출신 정당을 떼어놓고 말할 수 없는 우리나라 정치 현실을 고려하면, 결국 대통령에게 같은 편이 많이 생기는 것을 말합니다. 한 번 생각해보세요. 대통령이 자신이 원하는 정책을 추진하려면 국회의 동의를 받아야 하는 데, 국회 안에 자기편이 많으면 더 수월하지 않겠습니까? 그래서 단점정부 상황에서는 대통령의 권력이 더욱 강화가 됩니다.

그렇다면 분점정부(Divided Government, 여소야대)는 어떨까요? 그렇습니다. 대통령의 권력이 약해집니다. 국회 내 같은 편이 줄어들고 반대편이 더욱 많아집니다. 정부와 집권 여당의 입장에 반대할 사람이 많아지는 데, 대통령이 원하는 것을 마음대로 추진할 수가 업습니다. 야권에서 다수의 지위를 우위로 마음먹고 태클을 걸면 되니까요. 그래서 여소야대 국면을 권력이 나눠졌다고 해서 분점정부라고 부릅니다. 좋게 말하면 행정부에 대한 감시와 견제가 늘어난다고 볼 수가 있지만, 나쁘게 말하면 국정운영의 효율성이 떨어진다고 말할 수가 있습니다.


cf) 여당은 정권을 잡은 정당을 말하고, 야당은 그러한 여당을 견제하는 정당입니다. 대통령을 배출하면 여당입니다. 따라서 여소야대란 국회에서 집권 여당의 의석수가 적고, 그 외 나머지 정당의 의석수가 많은 상황입니다. 현재 20대 총선 결과처럼, 새누리당 의석수가 적고, 더불어 민주당과 국민의당, 정의당, 무소속 등이 많은 상황입니다.

여소야대를 맞이한 대통령의 올바른 자세는?

■ 달라진 상황! 여전한 스타일?

자, 이제 본격적으로 박 대통령의 ‘국정운영 자세’에 대한 이야기를 해보겠습니다. 20대 총선 결과, 16년 만에 ‘여소야대’ 국회가 출현했습니다. 19대 국회 때처럼 집권여당이 의회의 과반을 차지했던 '단점정부'(Unified Government)와 달리 야당이 의회의 다수를 점한 ‘분점정부(Divided Government)’가 들어섰습니다. 과거와 국회 상황이 달라진 것입니다. 만약 박 대통령이 지난 3년 간 해왔던 대로, 자신에게 가장 익숙한 방식으로 국정을 운영하면 어떻게 될까요?

cf) 기억이 나지 않는 분들을 위해 박 대통령의 국정 운영 스타일을 한번 돌이켜 보겠습니다. ‘호통’이 가장 먼저 떠오릅니다. 박 대통령은 자신의 반대 입장에 선 사람과 집단을 향해 배타적인 발언을 쏟아냈습니다. “국회는 립서비스만 하는 위선 집단” “국회는 기득권 집단의 대리인” 이라는 발언에서 드러납니다. 심지어 같은 여당 출신 유승민 전 원내 대표에게도 ‘배신의 정치’라고 말했습니다. 국민과의 소통도 없었습니다. 취임 후 박 대통령의 대국민 담화는 단 4차례, 기자회견은 단 2차례에 불과했습니다. 오바마 대통령은 임기 첫 4년 동안 기자회견을 78회, 월평균 1.6회나 하면서 국민과 소통했습니다. 이밖에도 자신이 원하는 정책과 법안을 여당 내 같은 편(이른바 ‘친박)’을 앞세워 밀어 붙이려 했던 모습도 떠오릅니다. 한 마디로 요약을 하자면, 박근혜 대통령의 국정운영 방식은 ‘일방통행’식이었습니다.

만약 이번 20대 총선에서도 이런 방식을 고수한다면, 그 어떤 법안도 통과시킬 수가 없을 것입니다. 한 번 따져볼까요? 앞서 언급했듯 국회 내 같은 편이 많아야 박 대통령이 원하는 법안도 통과하고 이를 바탕으로 정책도 추진할 수가 있습니다. 그러나 20대 총선 결과 집권여당인 새누리당은 모두 122석을 확보했습니다. 과반 의석인 150석은커녕 원내 1당(국회에서 가장 많은 의석을 차지한 정당)의 자리도 제1야당인 더불어민주당에게 뺏겼습니다. 야당의 도움 없이는 국정을 운영할 수 없게 된 상황에 놓인 것입니다. 도리어 과거처럼 국회 내 ‘친박’을 앞세워 밀어붙이려고 한다면, 남은 임기 1년 10개월 동안 ‘가시밭길’을 걷게 될 가능성이 높습니다. 현재 야당 의석을 모두 합치면 모두 167석인데, 이는 국무위원을 해임할 수 있는 의결 정족수 요건을 충족합니다. 야권에서 마음만 먹으면 장관을 해임하겠다며 청와대를 압박할 수 있습니다.

■ 여소야대 국면에서 레이건 대통령의 자세

분점정부 아래 대통령의 국정운영 자세는 집권여당이 의회의 과반의석을 차지했던 '단점정부'(Unified Government)일 때와는 근본적으로 달라야 합니다. 이제는 추진하는 핵심 정책의 시비를 따지지 않고 무조건적으로 지지를 하는 ‘콘크리트 지지층’도 무너져 ‘대국민 여론전’을 펼칠 수도 없습니다. 그렇다면 박 대통령은 앞으로 어떠한 방식으로 국정을 운영해야 할까요?

3083216765 4204186602 o Marion Doss, flickr (CC BY)
미국의 40대 대통령 로널드 레이건

성공한 정치 지도자들의 모습을 참고해보겠습니다. 1980년대 당시 미국의 레이건 대통령도 지금 박 대통령이 처한 상황과 비슷한 처지에 놓여있었습니다. 자신의 출신 정당은 보수당 출신이었고, 하원의 다수당 역시 민주당으로 여소야대의 국면이었습니다.

이러한 상황에서 레이건 대통령은 어떻게 국정을 운영했을까요? 소매를 걷어 붙이고 직접 반대편에 선 사람들을 설득하려 나섰습니다. 매일 같이 민주당 지도부를 백악관으로 초청해 밤늦게 까지 술을 마셨고, 하원 의장인 오닐과는 거의 하루도 빠짐없이 통화를 하거나 직접 만나서 대화를 했다고 합니다. 이러한 노력 끝에 소련과의 냉전을 승리로 이끈 ‘국방 예산 증액’과 미국 경제를 되살린 ‘세금감면’, ‘고이자율’ 등 레이건 행정부의 주요 정책이 통과가 됐습니다.

정말로 ‘경제활성화법’ 통과가 혹은 ‘4대 국정개혁’이 중요하고 또 절실하다면, 박 대통령 역시 레이건 대통령의 모습과 같아야 하지 않을까요?

■ 경로의존성을 경계해야 할 때

사회심리학 용어 가운데 '경로의존성(Path Dependency)'이라는 말이 있습니다. 미국 스탠퍼드 대학의 폴 데이비드 교수와 브라이언 아서 교수가 주창한 개념입니다. 한 번 경로가 정해지면 나중에 그것이 비효율적이라는 사실을 알면서도, 익숙함 탓에 그 길을 벗어나지 못하는 것을 말하는데요. 과거와 상황이 달라졌는데도 여전히 과거의 방식에 의존해 미래를 선택할 때 주로 쓰입니다.

박 대통령도 마찬가지입니다. 달라진 상황, 즉 여소야대 국면에서는 원하는 의제를, 원하는 시간에, 원하는 방법으로 추진할 수 없습니다. 박 대통령은 얼마 전 총선 결과에 대해 “민의를 겸허히 받들겠다”고 말했습니다. 그러나 총선이 끝나고 닷새 만에 나온 발언이라는 점과 여당 패배에 대한 어떤 형태의 책임 인정과 반성, 무엇보다 야당과 대화를 하겠다는 의지를 찾아볼 수 없다는 점에서, 아직 ‘경로의존성의 덫’에서 벗어나지 못한 것처럼 보입니다. 원래 익숙한 길을 벗어나 새로운 길을 가려면 그만큼 치러야 할 비용이 있고 시간도 걸리는 법이다. 그러나 이제 임기가 1년 10개월 밖에 남지 않았다. 당장 처리해야 할 민생 법안도 산더미입니다. 여소야대의 국면에서 박 대통령은 하루빨리 ‘경로의존성’에서 벗어나야 하지 않을까요?

의회 권력을 둘러싼 팽팽한 신경전, 국회 ‘원(院) 구성’

먼저 다음 뉴스부터 보시겠습니다.
국민일보 2016년 5월 20일자 기사 제목입니다.

“여야, 상임위 수 유지·기한내 원구성 완료 합의… 20대 원구성 협상 돌입”

20대 국회의원 총선거가 끝이 나고 신문과 방송 뉴스에서 ‘원 구성’이라는 단어가 눈에 많이 들어옵니다. 그런데 도대체 무슨 말일까요? 원(院)이라는 말은 일단 국회를 뜻하는 것 같습니다. 그렇다면 원 구성이 ‘국회를 구성한다’는 뜻인데, 조금 이상합니다. 국민들이 선거로 국회의원 300명을 다 뽑아 국회를 구성해 놓았는데, 또 다시 국회(원)를 구성한다니요. 도대체 어떻게 된 영문일까요? 한 번 알아보겠습니다.


원 구성은 바로 ‘역할 분담’이다!

원 구성을 이해하기 위해서는 먼저 법이 어떻게 만들어지는지부터 알아야 합니다. 국회는 법을 만드는 곳입니다. 그런데 국회의원이 마음만 먹으면 곧바로 뚝딱하고 법을 만들 수 있는 것이 아닙니다. 법을 만드는 데도 정해진 규칙과 절차가 있습니다.

법률 제정과정

1단계: 정부가 법안을 제출하거나 국회의원 10인 이상이 발의를 한다.
2단계: 국회의장이 이러한 법안을 받아 직접 본회의에 상정하거나 소관 상임위원회에 회부한다.
3단계: 상임위원회에서 법안을 심사하고 이를 본회의에 상정을 한다.
4단계: 본회의에서 투표를 통해 법안을 통과 시킬 지를 결정하고 통과가 되면 대통령에게 이송을 한다.
5단계: 대통령이 법안을 확인 후 공포를 하거나 거부를 한다.
6단계: 공포가 되면 법률의 효력이 발생한다.

왜 이처럼 복잡한 규칙을 만들었을까요. ‘제대로 된 법’을 만들기 위해서입니다. 법은 우리 사회의 모든 이해관계자들에게 막대한 영향을 미칩니다. 누군가는 손해를 보고 누군가는 이득을 봅니다. 그런데 이 법이 촘촘한 검증도 없이 마구잡이로 만들어진다고 상상을 해보세요. 사회에 불필요한 법이 만들어지거나 특정 이해관계자를 위한 법이 만들어질 수 있지 않을까요? 그래서 국회가 법을 만들 때 다소 복잡하고 까다로운 검증 절차를 거치는 것입니다. 국회의원 300명이 단계별로 서로 의논을 하면서 우리 사회에 진짜 필요한 법안인지 아닌지 한 번 제대로 따져보는 것이죠.

원 구성은 바로 이러한 목표 달성을 위한 ‘역할 분담’이라고 보시면 됩니다. 절차와 단계별로 부여된 임무를 국회의원 300명이 서로 나누는 것이죠. 국회의원 300명 가운데 국회의장도 뽑고 의장을 보좌할 국회 부의장도 뽑고, 18명의 상임위원장도 정하고 나머지 의원들을 개별 상임위에 배정하는 것입니다. 이 모든 작업을 바로 ‘원 구성’이라고 부릅니다. 학급 회의를 할 때 반장도 뽑고 부반장도 뽑고 학급 부장도 정하지 않습니까. 그것과 비슷합니다.

그런데 원 구성이 왜 이렇게 뉴스거리가 되는 것일까요? 여러 가지 직책과 부서 가운데 알짜배기가 따로 있기 때문입니다. 모든 직책과 부서가 중요하지만 영향력이 더 큰 곳이 있고 더 적은 곳이 있기 때문입니다. 겉으로는 다 중요해보여도 의회 권력이 쏠려있는 정도가 다르다는 얘깁니다. 그래서 국회 내 정당들은 원 구성을 하는 과정에서 조금이라도 더 큰 영향력을 발휘하는 자리에 해당 정당 출신 국회의원을 보내려고 합니다. 입김을 세게 불 수 있는 자리에 우리 편을 보내 놓는 격이죠. 결국 원 구성은 의회 권력을 어떤 정당이 더 잡느냐는 문제이므로 미디어가 주목할 수밖에 없습니다.

저기, 거기에 어떤 자리가 있습니까?

이제 그럼 원 구성을 할 때 구체적으로 무엇을 결정해야 하는 지 살펴봅시다. 국회는 국회의장과 국회 부의장, 그리고 18개의 소관 상임위원회로 구성됩니다.

국회의장은 한마디로 국회를 대표하는 ‘수장’입니다. 학급회의를 주도하는 반장과 같은 역할을 담당하는 데, 주로 국회의 질서유지, 의사정리, 사무·감독 등의 업무를 수행합니다. 방송뉴스를 보면 의사봉을 들고 회의를 진행하는 사람이 있죠? 그 사람이 바로 국회의장입니다. 여야 간 대립을 조정하고 타협을 유도하는 역할도 한답니다. 국회 부의장은 국회의장을 보좌하고 국회의장이 부득이하게 직무를 수행할 수 없을때 직무를 대행합니다. 학급 부반장과 비슷합니다.

상임위는 학급부서와 같습니다. 상임위는 국회의원이나 정부가 법안을 발의를 하면 이를 정밀하고 촘촘하게 심사를 합니다. 예를 들면 국토교통부와 관련된 법안은 국토교통위원회가 심사하고, 국방부 관련 법안은 국방위원회, 교육과 문화체육관련 분야는 교육문화체육위원회에서 심사를 합니다. 모든 국회의원들은 이러한 상임위에 소속이 되고 그 가운데 몇 명은 학급부장격인 상임위원장이 됩니다. 우리나라의 상임위원회는 모두 18개입니다.

‘꿀 보직’은 따로 있다!

자, 이제부터 본격적인 이야기입니다. 어떤 자리가 주가가 높을까요? 원 구성의 꽃은 결국 ‘상임위원장’입니다. 국회의장과 국회부의장도, 상임위원회 일반 의원도 중요하지만, 그래도 상임위원장이 가진 영향력이 막강하기 때문입니다.

앞서 말했듯 상임위는 국회의원이나 정부가 법안을 내놓으면 이를 정밀하게 검증합니다. 그런데 상임위원장에게는 이러한 상임위의 의사 일정을 결정할 권한이 있습니다. 법안을 검토하는 회의를 열거나 열지 않을 힘이 있다는 얘기죠. 국회에서 법을 만들려면 반드시 정해진 규칙이나 절차를 따라야 하는 데, 만일 상임위원장이 회의를 열지 않는다면 어떻게 될까요? 법을 만들 수 없게 됩니다. 국회에서 법이 통과되길 기다리는 여러 국민들의 이해관계가 이뤄지지 못한다는 말이죠. 때문에 각 정당들은 자신들이 중요히 여기는 상임위에 소속 의원을 반드시 위원장으로 앉히려고 한답니다.

그러한 상임위원장 가운데서도 최고의 알짜배기는 바로 ‘법제사법위원회’의 위원장입니다. 법제사법위원회는 검찰이나 법원 등의 사법기관 관련 법안을 심의하고 검토합니다. 또한, 다른 상임위에서 통과된 법률안이 기존의 법률과 충돌하지는 않는 지, 헌법에 위배되지는 않는 지를 따져보기도 하죠. 법안이 관련 상임위의 심의를 어렵게 통과해도 법사위를 통과하지 못하면 본회의에 올라갈 수 없습니다. 상임위의 ‘끝판대장’인 것이죠. 그래서 원내에서 힘이 있는 정당들은 자신의 소속 의원을 법사위원회 위원장으로 앉히려고 합니다.

이밖에 힘이 센 곳은 아무래도 돈 문제를 논하는 기획재정위원회입니다. 국가의 재정과 경제정책을 다루다 보니 힘이 셀 수밖에 없죠. 또한 국가정보원을 다루는 정보위원회 등 핵심 권력기관과 연관된 상임위원회 역시 입김이 꽤나 센 곳이랍니다.

두 눈 뜨고 똑바로 지켜보자!

현재 20대 국회 개원을 앞두고 원 구성이 한창입니다. 뉴스에서는 원내 정당들끼리 협상을 하는 이야기와 이 자리 저 자리 눈치를 보는 국회의원들에 대한 이야기가 나옵니다. 조금 이해가 되십니까. 국회의장은 누가 될 것이며, 소관 상임위원회의 위원장은 또 누가 될까요. 원 구성을 배우셨으니 이제부터 원 구성을 바라보는 눈도 달라질 필요가 있습니다.

여러분이 현재 관심을 두고 있는 사회 문제가 어떤 상임위원회와 연관돼 있는 지 먼저 따져보세요. 그리고 해당 상임위원회의 위원장이 누가 되고, 법사위원회의 위원장이 누가 되는 지 지켜보십시오. 여러분이 관심을 갖고 있는 법이 만들어 질지 말지를 조금 짐작할 수 있을 것입니다. 오늘은 여기까지 공부하겠습니다.